Как санкции посеешь, так цензуру и пожнешь. Чем грозит новая редакция законопроекта об аудиовизуальных услугах

Обычно прямое следствие опоздания на поезд - необходимость всеми способами догонять свой вагон, тратя деньги, время и сверхусилия. Чтобы в результате, в лучшем случае, получить то, что сразу можно было сделать без особых проблем. В Украине, по традиции, случай не лучший.

Украина пропустила первый, второй и все последующие дедлайны по модернизации законодательства в афере аудиовизуальных медиауслуг. Единого рамочного Закона, который бы регулировал все медиаполе, никогда не существовало, а Закон Украины о телевидении и радиовещании устарел еще до его принятия Парламентом. В целом же с 2005 года законотворцы настолько отстали от мировых реалий медиаиндустрии, что даже составление текста проекта кажется неподъемной задачей.

Поэтому к человеку, решившему взвалить на себя эту ношу, сразу же возникает миллион вопросов. В нашем случае это медиаюрист Игорь Розкладай, который прямо сейчас занимается тем, что сводит наработки, предложения индустрии и правки к ним последних лет (а это несистематизированная сравнительная таблица на 250 с лишним листов) в более вменяемый текст. Но мы все вопросы отложим на чуть позже: здесь без преамбулы, чувствую, не разобраться. 

Вчера отель Radisson принимал конференцию по законодательным изменениям в сфере аудиовизуальных медиауслуг. И касалась она не только нашего злополучного законопроекта. Прежде чем рассказать вам о тексте, который будет регулировать судьбы всей медиаиндустрии, расскажу вам, что почем у тех соседей, Ассоциация с которыми нам очень ценна.

И заодно, кто собрался на мероприятии:

Например, Наталья Клитная, Андрей Соломаха,

представители Совета ЕС,

Министерства информполитики и Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания.

Впрочем, на таких мероприятиях важнее не то, кто собрался, а то, кто прогулял: в данном случае - народные депутаты, представители профильных комитетов Верховной Рады и все те медиаюристы, которые совсем скоро назовутся заинтересованными.

Но так уж и быть - я подготовила краткую шпаргалку по тому, что нужно знать после этого мероприятия.

А это - все те обновления, которые презентовала консультант Совета Европы Таня Кершеван Смоквина. Дело в том, что стандарты и нормативы Совета Европы и ЕС будут существенно обновлены, а значит, украинскому законопроекту рекомендуется внести соответствующие правки в текст.

Напомню, для Украины ориентирами служат:

- Директива ЕС об аудиовизуальных медиауслугах;

- Рекомендация (2000) 23 Кабинета Министров странам-членам Совета Европы о независимости и функциях регуляторных органов в секторе вещания;

- Рекомендация (2007) 2 Кабинета Министров странам-членам Совета Европы о плюрализме СМИ и разнообразии медиаконтента;

- Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1855 (2009) о регулировании услуг в сфере аудиовизуальных медиа;

- Рекомендация (2012) 1 Кабинета Министров странам-членам Совета Европы об управлении общественными СМИ;

- Рекомендация №R (96) 10 Кабинета Министров странам-членам Совета Европы о гарантиях независимости общественного телерадиовещания;

- Резолюция 1466 (2005) Парламентской Ассамблеи Совета Европы об исполнении Украиной обязанностей и обязательств.

Практика регулирования линейного и нелинейного «телевидения» по разным принципам минимизируется. ЕС больше не видит разницы между эфирными и неэфирными вещателями (кроме очевидной - потребления радиочастотного ресурса). Все требования по рекламе, контенту, языку могут распространяться и на нелинейное вещание - а могут, впрочем, и не распространяться, или не в полной мере: это решение ЕС оставляет за национальным регулированием.

Много разговоров ведется о свободе принятия сигнала...

Но и регуляции не только и не столько провайдера сигнала, сколько собственно контента.

Поэтому речь советника ЕС содержала массу тезисов о необходимости сместить фокус и украинского законопроекта с регулирования требований к провайдерам на регулирование собственно контента - по критериям «свободы СМИ, удовлетворения общественного интереса, защиты несовершеннолетних, людей с инвалидностью, принципов конкурентности, рекламных правил, доступности, права на ответ, возможности саморегуляции и т.д».

Если конкретизировать, то Европейский совет предлагает уравнять правила для ТВ и VOD, разделить контент на «общедоступный» и «контент, который может быть неподходящим для несовершеннолетних», ввести совместную регуляцию платформ видеошэринга, в том числе выработать общие правила игры для рынка по рейтингу, определению возраста, родительскому контролю и т.д. 

При этом ЕС рекомендует смягчить правила рекламы, но активнее продвигать европейский контент.

Украине рекомендуется, таким образом, пересмотреть разделение провайдеров контента на линейные и нелинейные (то есть эфирные и неэфирные), а также принципы саморегуляции с возможностью наделить индустрию большей ответственностью при сохранении роли государственного регулятора, поддержки медиаграмотности, нормативных требований для обеспечения независимости регулятора, и растущего сотрудничества с Европейской группой регуляторов медиасферы.

Для разработки механизмов дальнейшей гармонизации законодательства, конечно, важно разобраться в том, как работает принятие законодательных норм в ЕС, но гораздо важнее принять Закон об аудиовизуальных медиауслугах в Украине.

Собственно, об этом мы и поговорим.

История Закона Украины об аудиовизуальных услугах вам вкратце известна - наверняка вы в курсе, что Виктория Сюмар его текст уже регистрировала в парламенте, и что закончилось это все пока ничем.

Сейчас речь идет о совершенно новом тексте (хотя Игорь Розкладай снова в числе рабочей группы, а за основу берутся в том числе нормы предыдущего проекта, а также замечания индустрии и общественности к ним). «Мы сведем в один документ предложения индустрии, сравнительную таблицу и все полезные поправки, но конфликтные зоны, которые возникали раньше, остаются, - объяснил собственно Розкладай. - Кроме того, мы не можем объединить в один документ регулирование аудиовизуальных услуг и законодательство про рекламу, поэтому этот вопрос оставляем за скобками».

Но для начала Игорь предложил экскурс в историю регулирования:

Особенно в части перехода на цифру или решения государственной политики в медиа. У Нацсовета из-за этого до сих пор остаются нерешенными вопросы санкционного аппарата. Штраф - самый эффективный инструмент влияния на медиа - применять невозможно.

Здесь - минуточку внимания. Хотя новый дедлайн для принятия закона (напомню, его переносили уже раз 5 и откладывать будет уже стыдно) и заявлен как 1 сентября 2019 года, реальный дедлайн, по оценкам юристов, - ноябрь 2018 года. «После этого будут решаться только вопросы бюджета и выборов», - напомнил Розкладай.

Таким образом хронология такая: до конца лета текст нужно составить, обсудить и согласовать с общественностью, индустрией, ЕС, и перерегистрировать в парламенте, чтобы с сентября по ноябрь законопроект в режиме вообще несвойственной народным депутатам восьмого созыва оперативности успел пройти зал дважды: в первом и втором чтениях. Задачка, прямо скажу, непростая и со многими неизвестными.

Но слушаем дальше. Слайд содержит много информации о том, чего рынок хочет добиться принятием этого закона, но умалчивает о главном: цель Законопроекта Украины об аудиовизуальных медиауслугах - создать сильный конвергентный регулятор отрасли, с развитым санкционным аппаратом, объединяющий в себе функции регулирования создателей контента, провайдеров и собственно содержание контента. То есть, как мягко выразились на конференции, аналог британского Ofcom. Или, как более жестко выразились потом в кулуарах, Роскомнадзора.

Несмотря на текущий кризис, этот состав Нацсовета считают вполне успешным. Представить себе Нацсовет с полномочиями Роскомнадзора и в несколько ином составе несложно. Поэтому я буду очень внимательно следить за нормами о том, по каким процедурам планируют назначать в Нацсовет членов, какие новые требования предъявят к кандидатурам и сделают ли, наконец, прозрачную процедуру назначения и снятия с должности членов Нацсовета. 

Кроме перечисленных на слайде, постоянно упоминалась и другая, несколько неюридически презентованная проблема: мол, контент на телевидении сейчас - «трэш», и саморегуляция вещателей в вопросах контента привела к тому, что проблема «трэша» никогда не решится.

Надеюсь, участники процесса не планируют давать регулятору полномочия по регуляции с такой установкой, а поищут рыночный компромисс. 

В значительной мере на законопроект возлагается задача убрать из дефиниций термины, которые не употребляются индустрией больше 20 лет, с 1990-х.

А также дать дефиниции всем и уравнять в статусе «провайдеров» (слово вещатели к ним применять уже нелогично), определить соответственно типу, каким провайдерам нужна лицензия, а каким достаточно регистрации, и в какой форме эта регистрация должна будет осуществляться.

Пожалуй, не надо вам объяснять,почему этот аспект законотворчества - один из самых спорных. И в дальнейшем - один из тех, где высока вероятность злоупотреблений: появится возможно штрафовать подкасты и блоги за отсутствие регистрации или ее неправильное оформление, если их контент будет неугоден. Надеюсь, текст законопроекта предусмотрит защиту от этого механизма управления независимыми медиа.

Кстати, как видите, стратегией развития медиарынка будут заниматься не только Нацсовет и профильные комитеты парламента, но и подзабытое, в виду неактивности главы ведомства, Министерство информационной политики.

Предварительно вопрос лицензий, регистраций и «легкого регулирования» решили так, но, как видите, о процедурах и критериях речи пока не идет.

А вот и мои любимые подробности. Игорь Розкладай упомянул несколько новшеств среди норм: урегулирование перехода на ЭДО, внедрение способов электронной коммуникации, доступной всем, разработка реестров и систем доступа к информации, представляющей общественный интерес, и мое любимое предложение - введение временной администрации в компании «Зеонбуд».

Я повторюсь - введение временной администрации в компании «Зеонбуд». Предложение совершенно мне пока непонятное и вызывающее, скажем прямо, вопросы. Начиная с базовых: «на каком основании», «в чьих интересах» и так далее.

Впрочем, как видите, вопрос этот смутил только меня: юристы, представители ЕС и член Нацсовета Валентин Коваль обсуждали более насущное - санкционный аппарат и потенциально спорные будущие составы регулятора.

А в кулуарах уточняли, что легким движением руки регулятором вместо Нацсовета, исходя из новых дефиниций и полномочий, может стать и НКРСИ, и любая новосозданная комиссия при МИП. 

Но больше всего споров вызвал главный вопрос: готовности текста.

Игорь Розкладай несколько раз уточнил во время мероприятия, что планирует закончить составлять из разрозненных таблиц и замечаний текст за 10 дней. В случае готовности предварительного текста (еще даже не драфта) к 5 или тем более к 9 июля, хватит ли у всех заинтересованных сторон времени, чтобы изучить сложный, противоречивый текст и внести свои замечания?

Как уточнила юрист НАМ Ольга Большакова, общественность просит как минимум месяц на ознакомление с документом.

Со своими вопросами я и отправилась к собственно добровольному агнцу на алтаре законодательства об аудиовизуальных медиауслугах.

- Игорь, если не прикрываться хорошей репутацией Ofcom, то способна ли Украина справиться с настолько сильным регулятором, как предлагается законопроектом? Речь ведь идет и о полноценном санкционном аппарате, и о регуляции сразу и контента, и его доставки, и телекома.

- Индустрия боится сильного регулятора, да даже сам регулятор, как вы могли слышать, боится сильного регулятора, все не уверены в следующем составе органа. Но законодательство не должно писаться из рассчета на определенные личности.

- Но законодательство в Украине нужно писать, еще и не забывая, что общество у нас во многих отношениях незрелое, и без системы сдержек и противовесов очень быстро использует любые полномочия не по назначению.

- К сожалению, это тоже правда.

- Очень многие вопросы, которые были конфликтными при составлении прошлого драфта законопроекта, в вашей презентации не поднимались. Они решены?

- Нет, мы будем работать с индустрией и общественными организациями над их решением.

- Уточните, увидит ли через 10 дней общественность предварительный текст проекта.

- Думаю, нет. Это же не готовый документ и даже не драфт, выносить его на суд широкой общественности чревато, потому что обычно люди не понимают, какая еще работа будет проводиться над текстом, и сколько правок будет внесено еще до регистрации первого текста в парламенте. Заинтересованным общественным организациям, индустрии, Евросоюзу мы текст, естественно, направим.

- Не считаете ли вы, что сведение под зонтиком полномочий Нацсовета других сфер регуляции обязательно должно подразумевать, что требования к квалификации членов регулятора должны быть существенно пересмотрены?

- Обязательно должны быть, на это и надежда. По моему личному мнению, члены Нацсовета должны иметь юридическую подготовку.

Ну, исходя из моего опыта - вовсе нет: когда кругом одни юристы, обсуждений много, а реальной работы мало. Celebrate diversity, в общем-то, хороший лозунг не только для «Евровидения».

Кстати, как уточнила мне представитель ЕС Таня Кершеван Смоквина, с точки зрения Европы, самыми «проблемными» в предыдущей редакции законопроекта были два аспекта: прямо не прописан порядок регуляции сферы аудиовизуальных медиауслуг в тех аспектах, где регулятор задевает фундаментальные права человека, и точно не обозначены нормы, которые применимы ко всем типам субьектов, а также нормы, которые применимы только к некоторым типам субьектов регулирования.

Как этот вопрос будет решаться теперь - узнаем уже через 10 дней. Обещаю проанализировать в максимально сжатые сроки текст первой версии законопроекта и рассказать вам все плюсы, минусы, множители и прочую математику проекта. В ситуации с Законом Украины про аудиовизуальные медиауслуги зима как никогда близко.

Фото - Андрей Полищук